黑财际金〔2015〕29号
各市（地）、县（市）财政局：
2014年以来，按照国家和我省相关部署，全省财政部门积极推进政府和社会资本合作（PPP）工作，取得一定进展，但与省内基础设施和公共事业建设巨大融资需求相比，推广运用PPP还存在重视程度、认知水平、机制建设、项目遴选、试点开展和经验储备等方面的问题。为加快推进PPP工作，结合省情，现就有关问题通知如下。
一、切实提高对PPP工作重要性的认识
推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是党中央、国务院确定的一项重大改革任务，是我国支持新型城镇化建设、推进国家治理体系和治理能力现代化、构建现代财政制度的体制机制变革。通过引入社会资本进入公共服务领域，将拓宽民营企业发展空间，提升公共服务供给效率，推动混合所有制经济发展，减缓当期财政支出压力，缓解偿债负担，平滑年度间财政支出波动，促进构建中期财政预算，推进现代化财政体制建设，深化财政和经济体制改革。在推进城镇化建设过程中，推广运用以“利益共享、风险共担、物有所值、激励相容”为主要特点的PPP模式，将激活社会存量资本，拓宽融资渠道，逐步形成多元化、可持续的资金投入机制，有效化解巨大融资需求与财政投入不足之间的现实矛盾。
二、强化PPP工作协作机制建设，提高统筹规划能力
（一）进一步加强组织领导，合力推进PPP工作。为加强组织领导，提高统筹规划能力，财政部成立了PPP工作领导小组及政府和社会资本合作中心（PPP中心），增设了职能处室，配备了工作人员，领导小组办公室设在金融司。省财政厅已成立PPP工作领导小组，由厅长任组长，负责统筹领导、议定重要工作事项，相关13个责任处室为成员单位。领导小组办公室设在国际金融处，负责规划制定、政策研究、制度建设、项目库和专家库建设、对上争取和对下指导、咨询培训、信息统计、部门和区域协作等具体工作的推进与落实。办公室将陆续配备法律、金融、项目管理和财政税收等领域专业人员。市县财政部门应比照国家和省管理模式，结合地方实际，增强工作力量。相关处、科（股）成员单位间要有分工、有协作、有统一，合力推进PPP工作开展。
（二）进一步强化担当意识，积极主动作为。市县财政部门应进一步强化责任意识，在地方政府统筹领导下，着力发挥财政部门牵头引领作用，横向协调本级发改、住建、交通、农业、林业、水利、人力资源社会保障、卫生和计生、教育、法制、金融等有关部门和单位，纵向衔接省厅管理机构和相关处室，尽快建立起与省厅和本级政府各部门之间政策沟通、信息共享、项目交流、指导服务等方面的议事协调和协作机制，实现PPP工作区域内和上下一盘棋。
三、建立健全PPP工作管理制度
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等有关规定和指引，市县财政部门应积极会同有关部门，重点在项目识别、准备、采购、执行和移交以及物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作合同签署、利益分配设计、风险分担和防控、监督管理、绩效评价等方面，充分体现法治理念和契约精神，研究制定符合本地区实际情况的操作办法和制度规章，实现PPP工作规范化管理。
（一）规划设计方面
1.市场准入。在PPP项目立项审批上，要兼顾原则性与灵活性，研究建立议事协调及跨部门联审机制。探索通过跨部门联审、“一站式”窗口服务、网络化审批等方式，整合行政资源，简化办理流程，提高审批效率。坚持公共利益至上，着眼长期发展，确保制度刚性，防止违规批准有损公共利益、不具备实施条件或存在较大不确定性的PPP项目。
2.利益分配。推行以实现盈利、避免暴利为原则的定价方法，科学测算项目建造成本、运营费用、预期收益，以此作为价格制定依据，并结合项目成本、服务流量、物价水平、利率变化、平均回报率等因素，预置动态可控的调价条件及公式，充分征求有关方面意见，既要保证社会资本处于合理盈利区间，又要降低违约风险，避免出现暴利。
3.风险分担。要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，建立与风险控制能力相适应的、架构合理的风险分担机制。原则上，经营活动自身产生的设计、建造、财务、运营维护等商业风险应由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险应由政府承担，不可抗力或其他风险可由政府和社会资本合理共担。
4.财政承受能力评估。市县财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将PPP项目支出责任纳入预算统筹安排。每一年度PPP项目需要从预算中安排的支出责任（PPP项目全生命周期的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等），占一般公共预算支出比例应当不超过10%。市县财政部门可根据本地区实际情况，研究确定具体比例，报省财政厅备案，省财政厅根据有关规定将有关情况对外公布。
（二）前期准备方面
1.项目储备。与有关部门密切协作，开展本地项目筛选和储备库建设工作。对有长期稳定收益保障的项目，优先考虑应用PPP模式建设；对于已建成运营项目，探索通过PPP模式创造条件，化解既有债务，盘活存量资产。
2.市场测试。对于投资额较大的项目，应于合作模式确立前，通过同级政府采购部门面向社会资本进行公开预招标，或委托第三方专业中介机构开展市场调查等方式进行市场测试，全面了解社会资本的投资倾向和收益基准，据此调整项目合作条件和相关要素，确保合作模式最优。
3.风险隔离。社会资本可独立或与各级政府合作，依法设立项目公司（SPV），负责项目和融资运作，并通过完善项目设计、引进避险金融工具等手段，防控项目风险。
（三）项目监管方面
1.多方监督。市县财政部门应积极支持和会同有关部门对PPP项目运营、成本效益、服务质量、履约情况等实施同步监督。对于监督中发现的问题应按照事先约定，及时采取合理措施，防止公共资产流失及公众利益受损。政府、社会资本或项目公司应依法披露相关信息，接受社会各方监督，防范变相“利益输送”。
2.绩效评价。财政部门应建立健全PPP项目绩效评价体系，结合项目实际，采取合理的绩效评价指标体系，对项目产出、成本效益、监管成效、模式应用、可持续性等进行综合评价，并按规定公开绩效评价结果。
3.奖罚激励。基于项目监督检查和绩效评价结果，定期通过政府诚信网站和相关媒体，发布存在重大违规的社会资本合作方名单，取消其再次参与PPP项目合作资格，提高违约成本，维护市场环境。对于守法经营、绩效突出的社会资本合作方，可由项目所在地政府以适当方式予以奖励。
（四）综合保障方面
1.合同管理。省财政厅将会同有关部门，研究制定适合全省PPP模式推广运用需求的项目合同范本，明确规定各方权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界条件，确保契约同条款对合作双方的平等、刚性约束，降低违约风险。
2.技术支持。对于PPP项目管理中需专业技术支持的，可采取预定标准、按次付酬的服务外包方式，从省政府采购中心专家库抽取相关领域专家，为项目提供技术支持。
3.履约代偿。探索研究建立由省政府统一管理的履约代偿机制，用于处理市县政府违约欠付社会资本的合理款项，维护社会资本对省内PPP项目的长期投资信心。
四、加快筹建PPP项目库，启动试点项目
（一）加快PPP项目遴选和项目库建设。市县财政部门要会同本地区有关部门和融资平台等单位，加快征集和开发PPP项目。PPP项目支持领域主要包括：城市供排水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、重大水利工程、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊、医疗和养老服务等领域。可以通过服务外包方式，聘请社会专业咨询机构和相关领域专家，积极借鉴物有所值评价理念和方法，对项目实施鉴别和遴选。PPP项目选择的主要特点包括：市场化运作程度较高，投资规模较大，运营周期较长，价格调整机制较灵活，利益分配和风险分担机制清晰，服务流量需求及现金流长期稳定，政府有能力提供财政补贴支持，适宜采用PPP模式建设和（或）运营。
（二）及时报送PPP项目。市县财政部门牵头负责，积极会同有关部门和单位，每半年向省财政厅PPP工作领导小组办公室及项目对应行业主管处室报送一次PPP项目，重大项目随时报送。省财政厅PPP工作领导小组办公室，将为各地重大PPP试点项目，在专家指导、技术服务、项目推介和政策咨询等方面提供全面服务。
（三）加快组织实施项目推介。在全省PPP工作起步试点阶段，由省财政厅PPP工作领导小组办公室负责组织专家或委托第三方中介机构进行项目遴选汇总后，会同省有关部门，通过新闻媒体广泛宣传、对外公布、项目推介会等形式，公开招募社会资本，为政府、社会资本、金融机构、中介机构搭建交流平台，分析信息、增进共识、促进合作，助推PPP项目落地。在省内逐步形成PPP项目储备一批、成熟一批、推介一批的良好局面，实现项目滚动开发和良性循环。在全省PPP工作步入条件成熟阶段后，再由省直部门和市县负责组织项目推介。
（四）加快启动试点项目。加快实施一批可复制、可推广的试点项目，努力形成标准的运作方式和合同范本，积累PPP项目实施经验。试点项目选取，可以从三个方面着手：一是从优质项目着手，重点选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求相对稳定，并且以“使用者付费”为基础的优质、典型项目进行试点。二是从优质企业着手，重点引进在PPP领域已经有所实践、经验丰富、资质良好的大型优质企业，与之进行合作。三是从存量项目着手，减少项目的前期调研、设计和审批时间，降低“绿地”开发风险，缓解地方政府存量债务压力。
五、强化学习培训、政策研发和舆论宣传工作
（一）开展常态化业务学习和培训。重点围绕财政部制发的PPP操作指南、合同管理、项目政府采购、财政承受能力论证指引等方面规定，做好业务学习和培训，增加知识储备，不断提高对PPP模式的认知程度、合作能力和管理水平，更好地指导和服务PPP推广运用工作。
（二）提高政策研发水平，强化财政风险防控。一是对政府付费和财政补贴的项目，要进行财政承受能力评估论证，量入为出，量力而行，减少不必要的政府财政负担。二是对项目收益不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的项目，要积极研究制定财政扶持政策，保证社会资本方合理收益，逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变。
（三）强化舆论宣传工作。通过报纸、电视、广播、网络等媒体，以多种形式开展普及宣传活动，增进政府、社会与市场主体共识，形成良好互动合作氛围。省财政厅PPP工作领导小组办公室，将通过互联网站及时向社会公布全省PPP项目融资信息，以及PPP模式推广应用方面的先进经验和成熟案例，为各地各部门深入开展PPP工作提供借鉴。
黑龙江省财政厅
2015年5月12日
党建文化
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